Pesquisadora debate os caminhos do Orçamento Participativo no Brasil

Para Carla Bezerra, apesar de a proposta ser engessada por legislações fiscais, traz benefícios para cidades


ERRAMOS: Este texto sofreu alterações em sua versão original. 

Impostos pagos em dia, presença cativa em todas as eleições municipais e, muitas vezes, o eleitor ainda tem a sensação desagradável de cruzar com ruas esburacadas, pontos de ônibus sem abrigo, falta de vagas, entre outros exemplos. Um contexto capaz de provocar um sentimento de impotência diante do destino que está ajudando a financiar. Como explicamos aqui no blog, o Orçamento Participativo (OP) se apresenta como uma importante ferramenta para complementar a gestão dos recursos públicos de uma cidade e destiná-los de forma que atenda aos interesses da população.

(Foto: Reprodução/YouTube)

Cientista política com doutorado pela Universidade de São Paulo, Carla Bezerra é coautora do artigo “Por que o Orçamento Participativo entrou em declínio no Brasil? Mudanças na legislação fiscal e seu impacto sobre a estratégia partidária”, escrito em parceria com Murilo Junqueira e apresentado no Encontro da American Political Science Association (APSA) em 2018. O paper traz um levantamento da adoção do OP entre 1989 e 2012, evidenciando como esse mecanismo trouxe benefícios para as cidades, mas também enfrentou alguns problemas em função do orçamento engessado por legislações fiscais. Sua conclusão é de que a proposta se tornou um tipo de vitrine para o Partido dos Trabalhadores (PT), sigla que teve expressivo desempenho nas eleições municipais nesse período e que buscava uma forma de consolidar sua identidade de gestão das cidades. Advogada e doutora em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP), ela concedeu uma entrevista ao POLITICANDO para debater as conclusões do seu artigo e discutir um pouco sobre os rumos da democracia representativa no Brasil.

POLITICANDO – No artigo você comenta que o orçamento participativo foi implantado em Porto Alegre no governo do Olívio Dutra (PT) na década de 1990 e se tornou um símbolo do “modo petista de governar”. Você poderia explicar um pouco melhor o que seria isso com base na sua pesquisa?

CARLA BEZERRA – Na verdade quando o PT se estabeleceu como um novo partido fundado a partir dos movimentos sociais no início da década de 1980, ele era um partido sem experiência de gestão, diferente de outros à época como o MDB que vinha de uma trajetória de presença em prefeituras. Então o PT tinha esse desafio de demonstrar como um partido que sabe governar. Então a ideia do modo petista foi uma estratégia do partido de criar uma marca de governo que demonstrasse que o partido tinha capacidade de gestão e que ele era diferente dos outros partidos. Isso a partir da visão do PT, a estratégia dele.

Então o modo petista de governar articula os dois principais motes do PT, dos seus programas, que era a ideia de participação popular e inversão de prioridades. O que seria inversão de prioridades: investir nas áreas mais pobres da cidade, aquelas que a partir da leitura que o partido fazia de que havia uma prioridade de investimentos no centro ou nas regiões mais ricas. A inversão seria colocar isso pras áreas mais pobres. E a participação popular seria o envolvimento do cidadão e dos movimentos sociais com os quais o partido se relacionava. Então o PT tinha poucas experiências de prefeitura na década de 1980, e a partir da década de 1990 ele passa a ter mais presença. É nesse momento que surge o OP, entre 1989 e 1992 em Porto Alegre como uma experiência muito bem sucedida para concretizar a ideia do modo petista de governar. O OP permitia a participação dos cidadãos na gestão ao mesmo tempo que isso possibilitava que houvesse mais investimentos nas áreas mais pobres da cidade.

P – E nessa dinâmica de o cidadão ganhar mais relevância para determinar onde vão ser aplicados os impostos que ele paga, você acredita que isso acaba ofuscando a função dos vereadores?

C.B. – Então, depende bastante do desenho do OP. Ele não ofusca, eu acho que o que acontece é que há uma disputa colocada na medida em que uma parte importante do trabalho do parlamentar, especialmente na discussão do orçamento. O Orçamento é um projeto de lei elaborado pelo Executivo que é enviado ao Legislativo para aprovação, então a prerrogativa da lei é de elaboração do Executivo. E o OP é colocado como uma etapa dentro da elaboração do Executivo antes do envio do projeto de lei para o Poder Legislativo. Em Porto Alegre isso é bastante relatado no livro da Márcia Dias. Uma vez que a população já discutiu em detalhes, isso gera um constrangimento para o parlamento fazer alterações que não seja do interesse público. Então em negociações de emendas, cada parlamentar vai buscar atuar privilegiando a sua base eleitoral. Quando você teve uma discussão prévia mais pública que envolveu toda a população, é muito difícil ele fazer esse tipo de emenda. Então nesse sentido gera um conflito, uma tensão, mas não é nada que fira a divisão dos três poderes. É uma tensão que fica colocada em “como é que você gerencia”. Mas isso foi o caso de Porto Alegre. Em outras cidades, não necessariamente você tinha essa tensão colocada porque havia algumas formas de envolver os vereadores na elaboração do Orçamento Participativo. Então depende muito do desenho adotado em cada cidade.

Cada político vai ter uma visão de gestão. Ele pode ter uma visão para uma máquina pública mais enxuta, processos mais ágeis, ou não. Acho que todo mundo quer que a coisa funcione bem, e aí vou investir mais nisso ou naquilo, na ampliação de serviços. Cada um vai vir com um programa, mas é uma estratégia retórica.

P – E de uma forma geral, o próprio Orçamento Participativo vem caindo em desuso. Você comenta no artigo sobre as Leis de Responsabilidade Fiscal…

C.B. – O que eu trabalho no meu artigo é justamente entender quais são as condicionantes institucionais que podem ajudar a explicar a queda do OP. Então uma delas – e é a que eu mais exploro – é o que a gente chama de rigidez fiscal. Nos anos 1980 e 1990, a gente tinha um certo descontrole das contas públicas. Então você tinha a inflação que mascarava uma série de gatilhos e dívidas, e você não tinha mecanismos de controle. Quando ao longo da década de 1990 são feitas uma série de ajustes para sanear as contas, de leis que gradualmente culminam na Lei de Responsabilidade Fiscal, apesar de ela ser uma Lei muito importante para sanear as contas públicas ela teve como efeito inesperado uma queda na taxa de investimentos. Se você tem uma série de despesas obrigatórias – pagamento de salário, de folha – e as discricionárias – investimentos de obras públicas. Quando você tem, por exemplo, uma restrição orçamentária, para você fazer o ajuste nas contas você vai acabar cortando na parte facultativa. Você não pode mexer no que é obrigatório como deixar de pagar salário, deixar de fazer uma série de despesas de custeio correntes, então você vai e reduz o investimento. Foi esse o efeito que a Lei de Responsabilidade Fiscal teve sobre os municípios.

Daí no Orçamento Participativo você até poderia discutir o conjunto do orçamento, apresentar para a população, mas a decisão teria que ser sobre as despesas discricionárias. A população não poderia mexer em salários ou em coisas que são orçamento obrigatório. Então acabava que a fatia sobre a qual a população decidia também se reduziu com isso. O custo de organização e de mobilização da população inteira para discutir um valor cada vez menor – que tem custos políticos, de negociação – isso começou a esvaziar o sentido do Orçamento Participativo. Se todo o orçamento vem pro município já pré-definido, você tem muito pouco para discutir com a população sobre onde alocar o recurso. Então, em síntese, essa é a ideia.

P – Vários candidatos se apresentando como gestores. Eu gostaria da sua opinião: você acredita que esse argumento de “gestão” usando o mecanismo do OP existe de fato ou é só uma questão de retórica, de disputa?

C.B. – Eu acho que essa oposição entre política e gestão é um argumento retórico. Eu sou doutora em Ciência Política pela USP e também sou servidora pública da carreira de especialistas de políticas públicas – sou servidora federal – então eu sou burocrata e também estudo a dimensão da política, das políticas públicas. Acho que dentro da estrutura da administração pública você vai ter pessoas que vão ser técnicas, mas a pessoa que é eleita é política. E ela deve ser assim, porque ela é eleita com um programa. Houve alguns candidatos, o João Doria em São Paulo foi bastante marcante em se apresentar como alguém que não vinha de uma trajetória política e que era um gestor. Mas o simples fato de ele estar concorrendo a uma eleição já faz dele um político. Isso é uma estratégia para tentar fugir da ideia de que a política é vista como um espaço muito negativo. Na verdade eu vejo a política de uma forma bastante ampla. Todo cidadão, por exemplo, que participa do OP e discute as prioridades ele está fazendo política. Não é um político profissional eleito, mas toda vez que você participa da sua assembleia de condomínio e discute, negocia, pensa em interesses diferentes e tenta fazer mediação, isso é uma ação política. É claro que há vários níveis. E quando você é eleito, filia-se a um partido, discute, se apresenta como candidato a prefeito, independente da sua trajetória anterior, naquele momento você já é um político. 

Cada político vai ter uma visão de gestão. Ele pode ter uma visão para uma máquina pública mais enxuta, processos mais ágeis, ou não. Acho que todo mundo quer que a coisa funcione bem, e aí vou investir mais nisso ou naquilo, na ampliação de serviços. Cada um vai vir com um programa, mas é uma estratégia retórica. Vejo dessa forma.

P – E para essa eleição municipal, todos seguindo o exemplo do João Doria.

C.B. – Esse discurso se torna muito forte como uma consequência direta do processo que a gente vive no Brasil, não apenas dos últimos anos – apesar de muito forte nos governos do PT tanto com a questão do Mensalão como da Lava Jato em que é forte a ideia da criminalização do que é político – isso já vem lá do Collor, de que a política é vista como o local dos corruptos. Então “não ser político, ser um gestor que vem do setor privado e que é eficiente” – embora a gente saiba que o setor também está envolvido nos escândalos de corrupção – eles não são eleitos, não passam pelo crivo do voto. É uma forma de se diferenciar para o eleitor. Todo partido vai tentar, assim como um produto, tentar criar a sua marca. “Sou diferente dos outros, votem em mim”, assim como todo produto tenta criar sua marca para que comprem o meu produto e não o do outro. É um tipo de disputa diferente mas é uma ideia de marca, de identidade. Como hoje em dia a ideia de ser político profissional é vista como negativa pela população, o nível de confiança da população é muito baixo em relação aos partidos, você tenta criar marcas que fujam disso, mas elas são meras retóricas. É só uma estratégia eleitoral.

“Dentro da estrutura da administração pública você vai ter pessoas que vão ser técnicas, mas a pessoa que é eleita é política. E ela deve ser assim, porque ela é eleita com um programa.”

P – Tudo gira em torno daquela discussão do “fazer política como algo instintivo”. Mas existe a política partidária e a política da atividade humana…

C.B. – É, a política no sentido amplo perpassa todas as esferas da nossa vida. Quando a gente participa da assembleia de condomínio… Viver em sociedade exige fazer política permanentemente. Você tem sempre que negociar interesses divergentes para que haja uma situação benéfica para um conjunto de indivíduos. Então o que é melhor para mim, não necessariamente é o melhor para você. A gente vai tentar negociar e discutir para chegar no meio termo para resolver um problema, desde o vizinho que quer fazer festa até o problema de como você resolve tapar o buraco ou como a gente faz a gestão dos espaços das cidades, de investimentos, de gestão de energia… Você vai subindo, partindo de níveis muito cotidianos para a gente ir até níveis mais complexos da gestão do país. Em todos eles você vai ter estágios diferentes em que a população pode participar, diretamente ou não. Além do voto ou do OP, a gente tem outras formas em que a população vai se envolver, desde o conselho comunitário de segurança, participar de audiências públicas, monitoramento das contas, participação em protestos, são todos atos políticos de diferentes ordens.  Então a política que é feita por aqueles que são filiados a partidos e eleitos para exercer um cargo – que muitas vezes chamamos de políticos profissionais – é uma pequena parte e uma consequência de toda essa cadeia de relações políticas. Pra alguém chegar a se eleger a vereador ou prefeito, ele tem que ter algum tipo de trajetória anterior. Desde alguém que é um líder de uma associação de bairro, ou alguém que tem uma articulação forte com o setor empresarial. Com o Doria que se apresenta como gestor, o trabalho anterior se articula fortemente com a indústria, os empresários e por isso ele constrói a legitimidade para concorrer ao cargo. Ninguém é eleito do nada.

P – Até para construir governabilidade, que é um ponto complicado do nosso modelo político.

C.B. – Na minha tese de doutorado trabalho um pouco essa ideia de governabilidade. No Brasil, o conceito na ciência política e a forma como ele é usado no senso comum jornalístico está relacionado com a mediação entre o Executivo e o Legislativo, como o Executivo constrói maiorias parlamentares para governar, a ideia do conceito do “presidencialismo de coalizão”. E nisso tento construir que a capacidade de governar passa não apenas pela relação Executivo-Legislativo, mas também pela força que um determinado governante eleito tem de construir maiorias sociais em outras arenas. Desde as arenas de movimentos sociais – como é o caso do PT que se dedica mais a isso – mas também um partido que tenha boa entrada ou apoio do setor empresarial. Ou como você constrói boas relações interfederativas. Se eu sou um presidente, preciso ter uma maioria entre governadores e prefeitos para ter capacidade de execução. Então discuto que a governabilidade tem um nível de complexidade de várias outras arenas que o governante precisa se relacionar.

P – Nós falamos bastante da sociedade, dos cidadãos participando da política. Você avalia que hoje as pessoas, de fato, estão mais interessadas por política ou isso é só uma impressão? 

C.B. – Acho que esse é o tipo de coisa em que quem trabalha com pesquisa de opinião pública consegue fazer uma avaliação mais cuidadosa sobre isso ao longo do tempo para ver se há maior ou menor interesse. Eu, pessoalmente, como não é um tema que eu estude, acho que a gente tende a ser muito influenciado no senso comum pelo que está acontecendo diretamente à nossa volta, e tende a achar que isso valha para todo mundo. Então não acho que hoje a gente se interesse mais, que a gente tenha condições de afirmar que hoje a gente tem um maior ou menor interesse do que há 10 anos. Acho que não tenho condições de fazer essa avaliação. 

P – São vários fatores…

C.B. – É, uma coisa é o que dá na mídia, a intensidade do que está repercutindo, ou a gente tende a ver. A gente viu alguns ciclos de protestos muito intensos. Por exemplo, quem tinha 20 anos em junho de 2013 e participou de alguns dos protestos, talvez para ela aquele tenha sido um dos momentos de maior mobilização da história do Brasil. Mas para alguém que viveu nos anos 1980, o processo de redemocratização, talvez ele visse manifestações com a mesma ou maior manifestação naquela época. Então por isso eu não acho que dê para a gente fazer esse tipo de avaliação. Como cientista política não posso afirmar sim ou não sem isso ser baseado em pesquisas de opinião, comparações de mais longo tempo. 

ERRAMOS: A versão original do parágrafo de apresentação deste texto, na data de sua publicação, informava incorretamente que o paper havia sido apresentado no ano de 2016 e em solo pela pesquisadora Carla Bezerra. Na verdade, o artigo foi escrito em coautoria com o também pesquisador, Murilo Junqueira, e apresentado em um encontro organizado pela American Political Science Association (APSA) em 2018. A informação foi corrigida.

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Autor: Kevin Kamada

Estudante de graduação em Jornalismo pela Universidade Estadual Paulista (Unesp).

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